陶怀颖:扎实推进财政支农专项转移支付资金整合统筹

党中央、国务院高度重视农业相关资金的整合。党的十八大以来,农业部党组坚决贯彻落实党中央、国务院的部署要求,坚持改革创新,着力优化支出结构,与财政部合作,从源头和机制上促进涉农资金的整合与协调,确保有限资金用于当前农业和农村发展中最迫切、最关键的领域。

加快涉农资金整合和统筹。

财政支农专项转移支付资金是中央政府支农惠农政策的重要组成部分。近年来,在财政部等部门的大力支持下,资金规模不断扩大,政策体系不断完善,为促进我国农业和农村经济发展、提高农业效益、增加农民收入发挥了巨大作用。然而,随着形势的发展,小项目、政策效益弱化、资金使用效率低下等问题越来越突出,成为影响农业供给方面结构改革深入推进的突出因素。加快涉农资金整合和统筹已成为财政支农政策改革的重要任务。

首先,中央政府有明确的要求。规范转移支付的清理和整合是金融体制改革的一项重要任务。转移支付项目改革的重点是整合,难点也是整合。党的十八大以来,党中央、国务院对财政资金的整合和协调做出了重要安排。习近平总书记强调,应调整和优化补贴方法,以提高补贴的准确性和方向性。2014年,《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》明确提出,专项转移支付应进行标准化清理和整合,目标、投资方向和资金管理方式相似的项目应进行整合。2015年,《国务院推进财政资金统筹使用方案》明确要求进一步推进各级涉农资金的整合与协调,避免资金使用的“分散化”,将“小改”转化为“全钱”,统筹发展急需重点领域,优先保障民生支出。2017年,中央全面深化改革领导小组将“构建涉农资金整合协调长效机制”确定为一项重要改革任务。今年,中央一号文件明确提出要推进专项转移支付预算编制来源的整合和改革,探索实施“重大专项清单”的管理方法。

第二,现实迫切需要。近年来,农业资本支出结构固定、上下权责不匹配、资金使用效率低下等问题越来越突出。当地比喻说,“基层最知道哪里受伤,但他们不能开处方药”和“都是烧饭钱,但酱油钱买不到醋”。虽然近年来一些地区开展了协调农业相关资金整合的试点项目,但由于体制和制度上的障碍,资金整合在形式上比较简单,效果不明显。农业一直是专项转移支付支持的重点领域,资金规模大,项目多,改革呼声高,调整压力最大。目前,一方面,财政收入形势严峻,农业投资难以持续增加。另一方面,我国正处于农业转型升级和加快农业现代化的关键时期。为了促进农业供应方面的结构改革,我们仍然需要增加政府投资。这就迫使财政支农发行了资金存量,调整了资金供给的重点和方式

贯彻中央一号文件精神,推进财政支农专项转移支付项目“重大专项清单”管理模式改革。主要任务是整合和合并项目,并授权使用资金。核心是促进资金的统筹使用,提高地方政府统筹使用资金的能力和空间,提高政策的准确性和有效性。这不仅是重组管理模式的重大制度调整,也是重塑管理理念的深刻变革。它不仅是深化“管理服务”改革、促进政府职能转变的重要体现,也是着力推进农业供给结构改革和农业现代化的重大举措。有利于促进中央和地方农业权力的合理划分,权责匹配,调动地方政府积极性,进一步优化农业资金供给机制,探索和解决农业资金分散使用的问题,确保有限的资金投向最重要的方向、关键环节和准确的目标。

“重大项目”是将几个性质相同、内容相似的财政转移支付项目整合到农业生产发展资金、农业资源和生态保护补贴资金、中央级动物防疫补贴资金等几个重大项目中,充分体现政策整合和产业整合的特点,从源头上推进资金整合和统筹规划。在主要项目下,一些支出方向被细分。根据党中央、国务院确定的年度农业和农村重点经济工作,可以及时调整支出方向,根据绩效评估,可以及时清理一些政策性效益较低的支出方向。“任务清单”是指农业部和财政部根据党中央、国务院确定的年度农业和农村经济优先事项,按省细化任务指标,是反映中央政府宏观调控目标的主要手段。任务列表分为绑定任务和指导任务。约束性任务主要是对农牧民的直接补贴政策和中央政府确定的主要任务。任务是固定的,资金是固定的,对象是固定的,资金是专用的。指导任务也要求地方政府完成,但允许各地统筹使用任务清单范围内的资金,并根据轻重缓急合理匹配资金。

改革后,农业部和财政部按照支持“重大项目”的方向,结合各省实际,制定并下达了“待完成任务清单”和相应的绩效目标。同时,中央政府采用因子法分别计算和削减各主要专项资金,达到省级财政,各省根据任务清单进行资金匹配,编制实施方案。改革后,中央政府把过去的资金分配从一个个小项目改为不同省份的小项目,变成一揽子任务和资金块。地方政府将统筹安排任务,完善配套资金。除了对农民的直接补贴和党中央、国务院确定的重大任务资金外,任务清单范围内的其他资金允许地方政府统筹使用。中央一级已经从发行项目转变为发行任务,从分配资金转变为地方一级的细化资金。从支出模式来看,过去是资金等任务,但现在是资金等任务。支出方向应根据农业供给方面结构改革的需要统筹安排,真正做到集中保护。从支撑的内容来看,它过去和厨房分开吃饭,但现在是一张拼盘。政策是相互联系和匹配的,强调整体推广和整体布局。从管理方法的角度来看,过去它侧重于资金的分配,但现在它侧重于任务的执行。这是必要的

今年是推进“重大专项清单”管理模式改革的第一年。为了确保改革的稳步启动和顺利进行,中央政府把重点放在四个关键环节上。一是掌握科学并制定任务清单。党中央、国务院确定的年度重点工作将编入任务清单。根据农业的发展和各地区自然资源的特点,任务将按省份细分。任务将是明确和有重点的,以确保满足所有中央部署要求。二是设定合理的绩效目标。根据任务清单和资金安排,绩效目标将在不同省份发布,做到合理、可实现、可评估、留有适当余地,充分体现针对性、合理性和公平性。三是指导省级计划的制定。指导各省根据中央政策指导和本地实际情况制定实施计划,明确具体支持对象、支持环节、补贴方式和监管措施,并要求在计划实施前与中央部门充分沟通并备案。四是强调严格的组织绩效评估。根据下达的绩效目标,对省级政策目标的执行情况、任务清单的完成情况、资金的使用和管理情况进行综合评估,做到公正、权威,结果可以应用。评估结果将与资金和任务的安排挂钩。

特殊转移支付管理模式的改革对地方农业部门既是挑战,也是发展机遇。要深刻认识改革的意义,准确把握改革的实质,完善配套管理措施,确保改革平稳过渡,确保中央强农惠农政策的有效实施,确保对农业和农村的财政投入不减反增,为农业供给方面的结构性改革提供有效支持和保障。应该处理好三种关系。处理好与财务部的关系,积极协调沟通,建立有效的协调机制,形成权责分明、各司其职、抓共管的工作模式。处理好与业务部门的关系,领导资金计算、方案制定、绩效评估等工作。没有空位、越位和良好的位置;处理与基层部门的关系。省级部门单纯下放各级中央政府的资金整合和统筹权,以防止基层不理解、不跟上、不接管管理,防止资金失控和任务落空,是不合适的。应把握三个关键点。地方政府要全面准确地了解中央部门下达的任务清单和绩效目标,做好绩效评估工作。任务列表和绩效目标是制定本地实施计划的关键,应该以协调和受控的方式进行研究。它不仅要全面落实各项任务,而且要符合本省实际。要严格遵循和积极创新,把中央政策目标和地方中心任务有机结合起来。绩效评估应贯穿于整个过程,特别是实施过程的监督应到位,阶段总结和评估应准确,上下信息应及时沟通反馈,以便最终的绩效评估结果能够被较好地知晓。我们应该关注三个关键点。围绕重点任务,坚持问题导向,把资金用在当前农业和农村发展最迫切、最关键的领域,下决心啃几块“硬骨头”,打几场“歼灭战”,推进几大问题的解决。以绿色发展为重点,积极推进以绿色生态为导向的农业补贴制度改革,加大对耕地、草地、水生生物等主要生态系统的补贴和补偿力度,支持农牧结合

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